国家财政“三农”支持政策的回顾与展望

　一、近年来国家财政“三农”支持政策的重大创新

　　近年来，国家财政积极调整预算分配结构，不断创新财政支农政策，切实加大“三农”投入力度，使公共财政覆盖农村迈出了实质性步伐，新农村建设取得了一些重要进展。概括地讲，近年来财政新出台的“三农”政策包括以下要点：

　　1.从规范农村税费到取消农村“三税”。过去长期以来农民承担着极其繁重的税费负担，统计资料表明，农民的税费总额1990年为469亿元，人均55.8元；2000年为1359亿元，人均168.4元。此外，还有名目繁多的“三乱”负担。因此，自2000年以来我国开始进行农村税费改革，实行“三取消、两调整、一改革”政策。随着上述农村税费改革政策的实行，农民负担显著下降。从2004年开始，我国农村税费改革进入新阶段，实行了取消农村“三税”的政策，即取消烟叶以外的农业特产税，取消农业税，取消牧业税。到2004年底为止，我国只有山东、河北、云南的部分地区仍保留少量的农业税，从2006年开始农业税已在中国完全消失。为此，中央财政安排了大量转移支付，其中2005年中央财政的农村税费改革转移支付662亿元，比上年增长26%。2006年中央财政的转移支付力度更大，达到780亿元。加上地方的转移支付， 2006年的规模达到1030亿元。

　　2.对农民实行“四项补贴”政策。“四补贴”就是针对种粮农民实施的直接补贴、针对粮食生产省安排的良种补贴、农机具购置补贴以及农业生产资料综合补贴。上述政策2004年的国家财政投入总共130多亿元，在 2005年和2006年这方面的补贴投入力度更大，分别为 163亿元和309亿元，对增加农民收入、刺激粮食生产、促进农业生产条件的改善，发挥了重要作用。

　　3.加强对农村基础措施和社会事业发展的投入。这主要包括：一是国家利用长期建设国债安排的“六小工程”。指农村节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏。二是“两免一补”。就是针对农村义务教育阶段家庭贫困中小学生免费提供教科书，免收杂费，同时对寄宿生补助生活费的政策。从2007年开始我国农村义务教育已完全免费。三是新型农村合作医疗改革。2004年，中央财政出10元，地方财政出10元，农民个人出10元，用于农民大病统筹；从2005年开始，中央财政出20元，地方财政出10元，农民个人出10元，用于农民大病统筹。到2006年全国50.7%的县进行改革试点，2007年已扩大到80%以上的县。这对于缓解农民看病难的问题，将发挥重要作用。

　　4.对县乡财政实行“三奖一补”政策。即对财政困难县乡政府增加县乡税收收入和对省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，目的是充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性；对县乡政府精简机构和人员给予奖励，目的是促进县乡政府提高行政效率；对产粮大县给予财政奖励，目的是调动政府抓好粮食生产的积极性；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助，目的是体现公平原则。2005年中央财政实行这一政策的财力投入共约150亿元， 2006年投入235亿元，这对缓解县乡基层困难，必将起到积极作用。

　　5.实施农村劳动力转移培训阳光工程。目标：2000-2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力进行引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006—2010年，上述三个数据分别是5000万、3000万和两个多亿。为此，中央财政和地方财政都安排了相应的资金投入。

　　由此可以看出，近年来财政“三农”政策的内容非常丰富，基本政策导向是，一方面取消税费，大力减轻农民负担；另一方面加大对农村社会经济发展的投入，为“三农”发展创造更好的条件。2001-2005年，仅中央财政用于“三农”资金就达11 300多亿元，5年平均递增 17%，是改革开放以来投入增加最多、增长幅度最快的时期之一。2006年中央财政安排用于“三农”的支出达 3397亿元，比2005年增加422亿元，增长14.2%，占中央财政总支出的增量的21.4%。这就体现了国家财政重视“三农”、以人为本的政策要求。

　　二、当前国家财政支农政策运用存在的主要问题

　　(一)财政支农资金投入总量规模不足，比例不高。

　　财政农业投入大幅度增加，但仍滞后于财政收入增长速度。《中华人民共和国农业法》第四十二条规定“国家逐步提高农业投入的总体水平。国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。”近几年来，我国财政收入每年大幅度增长，财政支农投入虽增长也较快，但还是达不到“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度”这一要求。1996—2005年间，虽然中央财政支农资金的数量增加了2.84倍，但同时期财政总收入增加了 3.27倍，其中中央收入增加了3.52倍，地方收入增加了 3.03倍。而且，财政支农资金占中央财政收入的比重处于波动状态，一些年份甚至是降低的。总体来看，近年财政支农资金大幅度增加，但是，即使以广义的财政支农资金口径计算，我国财政支农资金仍然不足，与农业增加值占GDP的比重不相称。

　　地方财政支农力度弱，支农意愿不足，政策执行偏差。地方政府对农业的投入严重不足。分税制改革造成了地方财政特别是省级以下财政支农资金投入明显弱于中央，“吃饭财政”的窘境使得地方财政很难再向农业追加投入。地方财政农业支出比重呈逐年下降趋势，从 2000—2005年，福建省财政支农支出占财政支农支出的比例从11.63%下降到5.81%，河北省从10.91%下降到 5.81%。据审计署的调查显示，50个县所在的17个省、市和38个市(地)本级财政2002年对支农的资金投入，均低于其财政经常性收入增长幅度。实际操作中，很多地方财政支农政策出现偏差，农业投入不足且比例失调。一些地方行政事业费用支出高于支援农业生产支出，农业项目的配套资金不能到位，不能按照农业项目计划规定配足配套资金。农村的小型农田水利建设、农村道路建设、农业科技推广、农村社会他艮务体系建设等理应由政府财政投入，由于财政投入缺位，导致农村生产和农民生活条件改善不显著。农村义务教育、农村医疗卫生、农村环境保护等公共产品更是提供不足。在这种情况下，地方农业生产和农村事业的发展大部分依赖于中央财政的“恩赐”。而支农资金大部分由上级财政(通过各种专项性转移支付资金)来拨付，由于信息不对称，资金监管难度大，支农成本也就不可避免增加。

　　(二)财政支农资金结构不合理。

　　1.事业费支出严重挤占生产性支出。据有关资料，我国直接用于农业生产性支出的资金大概只占支农资金总额的40%左右。而各项事业费支出数额较大，且增长速度快。审计署调查的50个县2001年和2002年在财政支农资金投入中，平均有26.7%和27.6%被用于农林水气等部门的事业费。农业事业费主要用于相关部门的人员经费和办公经费，农民基本沾不上边，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。因此，实际上是部门在养人，而没有真正用于支农。农村事业费内部分配结构也有失偏颇。人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，而且，农业财政生产支出中，直接用于农业基础设施比重小，用于农业科研和推广应用的比重更低。农业基建投资中，而用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，用于改善农村生产生活条件、促进农民增收的中小型公益项目投资少。

　　2.间接支持多于直接支持。我国财政主要支持的是农业生产领域和流通领域，直接用于流通环节的补贴过高，而真正农民急需的公共领域财政支持不足。有些间接支持是必要的，但并不像发达国家有较大比重的财政支出直接用于农民或农场主收入补贴等。1998年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500亿-700亿元之间，占政府农业支持总量的30%以上，占国家政策性补贴支出的70%左右，年均增幅在 27.16%。然而，如此巨额的补贴主要都补在了流通环节、补在了价格上，对农民增收的贡献太小。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，没有或者缺乏足够的投入保障。如我国农村义务教育投入，农民直接负担了1／4左右的义务教育费用。在预算内拨款中，义务教育经费的80%由县乡级财政负担，农民间接负担的义务教育经费将近1／2。

　　3.政府支农投入重农业“大动脉”，轻“毛细血管”，支农资金使用结构不合理。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要搞大中型基础设施项目，省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目，中央和省级政府仅对个别地区和特殊类型的小型基础设施项目投资进行适当补助(如老少边穷地区等)。农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县(市)和乡镇政府。近年来，国家在建设大中型基础设施建设方面的确取得了重大进展，尤其是在大江大河大湖堤防和干支流防洪控制、行蓄洪区安全建设、大型病险水库除险加固和重点海堤加固工程等方面，成效非常明显，“大动脉”的顺畅情况已经大为改观。但是由于基层政府的财力有限，加上部分地方对农业基础设施建设的重视程度不够，农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。尤其是农村税费改革以后，很多地区县乡财力进一步积弱，投入能力受到严重制约。根据农村税费改革的要求，各地要取消“两工”，农村村办公益性建设要实行“一事一议”的政策。但从各地方的情况来看，“一事一议”很难实行。在这种情况下，即使中央和省级的大中型水利和道路工程修到了“家门口”，农民实际上仍然不能受益。“最后一公里”不打通，效益仍然体现不出来。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节。

　　4.农业科研与推广等服务性领域的支出比重比较低。现行农业科技投入水平与农业在国民经济中的重要地位很不相称。一些关系农业和农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、执法体系建设等缺乏足够的投入保障。据有关资料，中国目前每年对农业的科技投入为60多亿元，约占农业总产值的0.25%左右，而发达国家平均为2.37%，发展中国家平均为0.7%-1%。中国农业技术推广经费占农业GDP的比重也远低于世界平均水平，使得农业科研成果的转化率十分之低。在农产品产前和产后，尤其是在社会化服务、产业化经营、农产品检验检疫等环节，政府支持力度明显不够。此外，目前水利资金中的大部分被应急投到了防洪、抗旱、灌溉等救急性工程项目上，对农业节水技术研究推广投入也远远不足。

　　(三)财政支农资金宏观效率不高。

　　近年来，随着中国政府对农村经济社会发展问题的重视，财政支农资金规模越来越大。目前，发改委，科技，财政和农业各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，导致资金使用分散现象比较严重，直接影响了投入效率。以陕西省礼泉县为例，2000-2004年在调研的六类公共产品中共有专项资金180笔，其中农业和水利为 107笔，资金分散程度可见一斑。专项资金使用分散主要表现在三个方面：一是资金科目分布范围广，包括农业、林业、水利、基础设施建设、教育、卫生、社会保障等各个领域。二是项目资金数额小。三是管理部门多。涉农专项资金的主管部门有11个之多。投入过于分散导致项目规模过小作用有限。礼泉县2000-2004年支农资金一共1.1 136.8万元，平均每个项目的资金为79.6万元，资金额度在10万元以下的项目共有25个。其中最小的项目仅为0.4万元。不同的资金类别由不同部门掌握，对资金的使用方向具有明确的规定，往往导致地方不能集中资金解决迫切需要解决的问题。由于项目资金来自于多个方面，一个项目可以应付不同的监督和检查，客观上形成了重资金分配，轻资金管理的局面。

　　(四)县乡基层财力薄弱。

　　现在我国共有2400多个县级财政，4.6万个乡镇财政，县乡财政运行对整个国家财政收支具有举足轻重的影响。目前我国县域范围内聚集着占全国70%的9亿多人口，县域经济总量占全国比重超过50%，这就决定了县乡基层政权在推动经济发展、促进社会稳定与进步方面担负着重要使命。为此，就必须充分发挥县乡财政筹集资金、分配资金及其政策调控的作用，为县乡基层政权履行各项职能更好地服务。

　　20世纪80年代以来，随着改革深化和经济发展，我国县乡财政不断发展壮大，从财力规模到收支结构都发生了显著变化，在支持政权建设和经济发展方面发挥了重要作用。但当前县乡财政运行中也存在较多困难和问题，已经日益成为目前我国整个财政领域面临的一个突出矛盾，同时也在很大程度上制约着农村公共品的供给。

　　1.区域之间县乡财政存在极大的差异。大量资料表明，我国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面亦为如此，甚至比经济差异还要大。1998年我国县级总数2496个，其中亿元县为553个，一般县897个，财政补贴县高达1040个(含国定贫困县577个)。1999年县级总数2109个，其中上述三种县分别为593个、480个、 1036个(含国定贫困县574个)。县域之间无论是财政收入、还是可支配财力、以及人均财力，都存在很大的差距。财力雄厚的县，财政收入可达几个亿甚至几十亿元，既可支持科教又可支持经济，发展有后劲；财力匮乏的县，财政收入几千万元甚至几百万元，连基本的“吃饭”也保证不了，根本无后续财源可言。

　　2.县乡财政赤字和债务状况较为严重。众所周知，我国地方财政每年算总帐基本上是平衡的，但实际上地方各级财政情况不同，一个突出问题是基层财政赤字较严重。20世纪90年代中期以来，我国县级财政赤字面一度高达40%以上，但在1998年和1999年仍分别高达 31.8%和35.5%，而且这种状况在我国越往西赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高达60%以上。基层债务数额较大，据有关统计，我国乡村两级净债务3259亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元；村级债务1483亿元，平均每村负债20万元。关于县级负债缺乏全国相关统计资料，但据笔者在陕西某县调查，到 2000年底，该县累计债务余额23 448万元，其中县本级债务16411亿元，占70.0%；乡镇级债务2858万元，占 12.2%；村级债务4179万元，占17.8%。上述债务虽然不是财政直接借的，但都属于政府债务，对未来的财政发展将构成压力。

　　3.欠发工资问题主要表现在县乡基层。保证行政事业单位职工工资发放是财政的基本职能，但实际上我国财政运行并不能切实做到这一点。一般讲，县以上各级政府的工资发放没有问题或问题不大，问题主要在县乡基层，而且绝不是个别基层地方发不了工资。工资问题突出表现在三个方面：一是不能足额发放，有的工资政策兑现不了；二是不能按时发放，经常拖欠；三是在中西部，此问题更为突出。近几年中央非常重视工资发放，并加大了工资转移支付力度，但由于种种原因，实事求是讲，这一问题并没有完全解决。

　　我国县乡财政运行除以上问题之外，有的地方还存在财政虚收问题，在农村税费试点地方程度不同地存在财政收支缺口增大等问题。那么，问题的症结和原因在哪里?我判断主要有以下几个方面：一是事权和财权不对称。农村义务教育发展是一个典型例子。在当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了或很少承担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了乡里大部分义务教育经费。小马拉大车，这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是农村义务教育发展滞后的重要制度因素，也是县乡基层财力紧张的重要原因。二是财政供养人口太多。据有关资料，在全国4.6万个乡镇，财政供养人员1280万人，平均每个乡镇300多人。某省每个乡镇平均达448人，有的乡镇达1177人。这必然会加重财政困难。三是财政管理中存在开支随意性大、铺张浪费的问题。四是有不少基层地方盲目办企业，搞政绩工程和形象工程，加剧了财力紧张的局面。五是财源单一，以农业为主，经济基础差，财政收入增长乏力。

　　三、未来的改革思路与建议

　　(一)切实加大国家财政对“三农’投入的倾斜力度。

　　1.加强政府对农村基础设施的投资。要调整今后长期建设国债的使用方向，增加农村公共建设投资力度，重点解决农村水、电、路公共设施问题。这不仅有助于改变农村落后面貌，而且是扩大内需和拉动经济增长，促进农业与工业化、城市化协调发展的一个重要方面。此外，要逐年增加一部分中央财政预算内投资，重点用于农村基础设施投资。以一方面改善农村生活居住和生产条件，另一方面创造大量的就业机会，直接增加农民劳务收入。再就是结合“六小工程”(即节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等)项目建设的经验，改变中小型农业和农村基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范围。

　　2.建立公共财政与WTO框架相适应的农业支持政策体系。明确农业财政支持的方向和重点至关重要。具体考虑：要加大农业基础设施建设投入，包括水利设施、农业生态环境、国土整治等；要支持农业结构调整。主要涉及提高农业综合生产能力，发展有竞争优势的农产品，发展畜牧业和林果业，促进农产品加工转化增值，积极发展小城镇和乡镇企业等；要支持完善农村公共服务体系，搞好产前、产中、产后服务；要完善农业补贴政策。在逐渐加大“三项补贴”力度的基础上，建立和完善农业生产资料补贴制度，缓解农资价格上涨的压力，降低农民的生产成本，增加农民收入。再一个问题是，要注重发挥农业财政支持政策的导向功能。要调整和优化农业财政支出结构，强化农业基础性投入，为社会投资主体增加农业投入创造良好的外部环境；国家要在税收、补贴、贴息等方面对农业投资给予优惠和奖励，以吸引社会资金投向农业；要改变财政投入方式，减少政府直接办项目，加大对农民和社会办项目的补助。还要通过税收优惠等政策措施鼓励农业利润用于农业再投资。

　　3.切实加大国家财政对农村社会事业发展的投入。 (1)要建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。具体要通过深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步免除农民子女义务教育阶段缴纳的杂费、课本费，对农村贫困家庭学生补助寄宿生生活费，将农村义务教育经费全面纳入财政保障范围，基本实现农村免费义务教育的目标；提高农村中小学公用经费保障水平，建立农村中小学校舍维修改造的长效机制，进一步巩固完善现行教育工资保障机制；中央重点支持中西部地区，兼顾东部困难地区，建立中央和地方分项目、按比例负担的经费长效保障机制，促进教育公平。 (2)要切实加强国家对农村卫生服务的投入。要加大中央财政卫生支出在经济不发达地区的支出总量并提高支出比例，缩小财政卫生资源配置的地区差距；加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生资源配置的地区差距；加大农村卫生服务的财政支持，特别是财政对农村公共卫生服务的财政支持，缩小卫生服务的城乡差距；要把财政资金用于农村三级卫生服务网络建设的投向作出调整，以乡村两级为主；要明确政府在乡镇卫生机构建设中的财政支出范围，加强政府对乡镇卫生院公共卫生服务的预算支出。(3)探索建立农村社会保障制度。要加快推进新型农村合作医疗制度建设。2006年新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国 40%的县，中央财政对中西部地区参加新型农村合作医疗农民的补助标准提高到每人每年20元，地方财政也将相应增加投入，农民缴费暂不增加。争取2008年在全国基本推行，2010年基本覆盖全国农村；要建立规范有效的农村社会救助和医疗救助制度。贯彻落实修订后的《农村五保户供养工作条例》，健全完善农村特困群体定期定量救助制度，探索建立符合农村实际的最低生活保障制度。逐步解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范围，探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保障办法。(4)把农村劳动力培训经费纳入财政预算，建立支持农村劳动力培训的长效机制。

　　(二)建立规范的支农资金管理机制。

　　1.积极推进支农资金的整合。由于管理体制和机构职能配置等原因，支农资金使用管理分散的问题越来越突出，已经严重影响支农资金使用效率的提高，在一定程度上抵消了投入增加的政策效应。因此，加强支农资金的整合非常必要和迫切。要坚持以县为主推进支农资金整合工作。选择若干县级单位作为试点单位，开展资金整合试点。同时，鼓励和允许各地积极探索多级次、多形式的支农资金整合的有效途径。要以发展规划引导支农资金整合，并积极打造支农资金整合平台。通过项目的实施带动支农资金的集中使用。如以农田水利设施建设为切入点，打造水利资金的整合平台；以新农村建设为契机，打造农村发展类资金和扶贫资金的整合平台；以发展优势产业和特色产品为抓手，打造生产类和产业类资金的整合平台；以改善生态环境为重点，打造生态保护和治理资金的整合平台。

　　2.积极创新财政支持、民办公助的机制。新农村建设，一方面要充分发动群众，充分调动农民自主投身于新农村建设的热情和能动性，变“要他干”为“他要干”，真正发挥农民的主体作用；另一方面，要改变国家支持的方式，通过以奖代补、以物抵资、先建后补等形式，形成在国家投入的带动下，农民自己投工、投资改善农村生产生活条件的机制。

　　3.规范和加强财政支农资金管理。(1)要建立以需求为导向的农村公共品供给决策机制。逐步实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。为此，勤口强对公共服务需求调查，充分反映农民的需求重点，建立农村公共品供给优先序。(2)要建立以结果为导向的财政支农资金使用机制。尽快研究制定财政支农资金使用绩效评价的指标体系，根据评估结果实施激励约束并重的考核机制。对能够做到专款专用、按期竣工、效益显著的项目，经综合考核评审后，要对项目管理部门、项目实施单位及直接责任人给予一定形式的奖励。(3)建立严格规范的财政支农资金的监督检查机制。要把支农资金使用管理的检查作为财政监督的重点，并自觉接受审计等社会各方面的监督，严厉查处资金使用管理中的违法违规行为，防止损失浪费，提高支农资金使用的规范性、安全性和有效性，确保把党和政府的温暖更多地、更直接地送给农民。

　　(三)着力深化县乡财政管理体制改革。

　　1.扩大“省直管县”、“乡财县管”财政体制和方式改革试点范围。有条件的地方要进一步改革省对县财政体制，适时适地推行省直管县财政管理体制：现阶段，缓解县乡财政困难，在经济比较发达、省域面积适中的地区，可以进一步扩大推行“省直管县”财政体制的试点范围。省级财政在体制补助、一般性转移支付、专项转移支付、财政结算、资金调度等方面尽可能直接核算到县，减少财政管理层次，提高行政效率和资金使用效益。但是，在推广试点过程中，还要避免“一刀切”，充分考虑地区的特殊性。注意“省直管县”体制中县(市)同原上级地级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对墓层财政的冲击。另一方面，由于“省直管县”伴随着“扩权强县”的激励机制改革，所以要防止县乡财政短期逐利行为，避免改革试点步入“一放就乱”的误区。此外，要分类确定县对乡财政管理体制，继续扩大“乡财乡用县代管”财政管理方式改革，确保乡镇政权正常运转。改进“乡财县管”管理方式，针对手续较多、行政成本增大的问题，可在全省或全县范围内开发使用统一的信息软件，实现信息互享，网上审核，提高办事效率，减少行政成本。

　　2.完善县乡财政收入体系。进一步完善省以下分税制改革，合理划分省、市、县、乡四级财政收入，完善县乡财政收入体系。根据各地方社会、经济和财政发展情况，将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等地方税种收入主要留给县乡两级，或提高县乡财政分享的比例。土地出让金等已经纳入预算内的收费项目要降低省、市集中的比例，调动县乡政府发展经济和增加收入的积极性。支持和鼓励县乡政府繁荣县域经济，做大经济财政蛋糕。

　　3.加强县乡财政管理。要明确各级政府对农村基层事务的支出责任。属于省、市政府承担的支出，同级财政应该安排足额的经费，不留资金缺口，尽量降低或避免要求县乡财政的配套额度。减少上级财政对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财的能力。对于县乡应该承担的事权，通过加强财政监督，满足农民的基本公共福利所需的资金要求。通过“乡财县管”改革逐步强化乡镇财政的预算约束，按照“一保工资、二保运转、三搞建设”的原则合理确定支出顺序。积极推进县乡预算管理制度改革，提高基层财政预算的完整性、透明性，构筑基层公共财政框架，实现基层财政的高效管理。

　　(四)积极化解乡村债务。

　　1.坚决制止发生新的乡村债务。

　　(1)纠正乡镇经济管理中不规范行为。乡镇政府要切实负起责任，坚决纠正经济管理活动中各种不规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口；二是不得为企业贷款提供担保或抵押；三是不得采取由施工企业垫支等手段上项目；四是不得举债兴建工程；五是不得滞留、挪用对村级组织的补助资金；六是不得举债发放职工工资、津贴、补贴及解决办公经费不足；七是不得铺张浪费或随意增加非经常性支出；八是不得“买税卖税”、虚增或隐瞒财政收入。

　　(2)加强和完善村务管理。村级组织要适应农村税费改革的新形势，管理好村内公共事务，办好村内公益事业。一是精简人员，压缩开支。要结合地方实际精简村干部职数，严格按照村级定额补贴标准控制支出，压缩一切不合理开支。二是村委会不得以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保，严禁借(贷)款垫付各种税费和用于村级支出。三是加强村级财务管理和村务公开、民主理财制度，完善村民议事制度，重点抓好民主管理和财务公开、债权债务管理、资产台账等制度建设。四是尽快完善“一事一议”制度，促进村内生产、公益事业的发展。兴办公益事业要坚持量人为出的原则，严格按规定的程序办事，不得超出“一事一议”控制标准，不得借债兴办公益事业。

　　(3)上级部门要转变工作方式，加大支持力度，减轻基层负担。一是要改革和完善乡镇财政管理体制，加大转移支付力度，切实保障乡镇机构运转和人员工资发放。二是对县级以上地方各级人民政府及其有关部门安排的涉及乡村基础设施建设和农业生产开发项目，必须足额安排资金，不得留有缺口，原则上不得要求乡镇政府和村级组织安排项目配套资金；不得开展要求乡村和农民出钱出物的达标升级和检查评比验收活动；不得对乡镇下达不切实际的财政收入指令性计划；不得对乡镇下达招商引资的指标；不得以调整农业结构等为名强令村级组织完成种养计划和技术推广任务；不得向村级组织摊派报刊、书籍征订任务。

　　2.分类处理现有乡村债务。

　　(1)要按照债务的不同来源，制定相应的化解措施。其一，个人借款。债权人和债务人要从实际出发，协商解决借款归还问题。对高息集资借款超过法定利息的部分，必须予以调整；对符合规定的也可以协商采取免息、停息等办法处理。在村级债务中，可用村集体对个人的债权冲抵个人的债务。其二，金融机构借款。要采取市场化的方式，严格遵守《商业银行法》、《担保法》和《票据法》等有关法律的规定。要明确债权债务的截止日期，按国家利息政策规定确定利息债务。要订立归还计划，明确归还来源。对于乡镇政府和村级组织的贷款、担保和抵押等形成债务的处理，要依法合规，维护社会诚信，防止任何变相的逃债行为。对于以乡村干部个人名义承贷用于乡村建设的银行、信用社贷款，要确认乡镇政府或村民委员会承担的比例。对贷款中涉及农民负担的债务，要统筹考虑，既要让确实贷了款的农户承担应尽的还款责任，又要防止把不该分摊的债务分摊给农民。其三，农村合作基金会借款。对农村合作基金会的债权清收，要逐笔明确到责任人。对有能力还款而拒不还款的，要用法律手段回收；对暂无还款能力的，经批准可签订还款计划分期还款或延期3—5年偿还。其四，财政周转金借款。要按照财政部《关于财政周转金呆账处理规定》(财预字11998]86号)，可研究延长还款期限，制定还款计划，分期逐步偿还，对确实不能收回的财政周转金要及时开展核销工作，列入呆账处理。

　　(2)按照债务的不同用途，采取相应的化解办法。其一，兴办企业形成的债务。要按照《商业银行法》、《担保法》及其他有关法律、法规的规定，按照“谁举债、谁偿还”的原则落实偿还责任。乡镇政府和村级组织直接或间接开办的企业，必须按照有关规定尽快脱钩。所办企业倒闭形成的债务，不能转嫁给农民。要积极推进农村产权制度改革，盘活企业存量资产，所得收入按法律规定偿还债务。面临倒闭的企业，要依法申请破产，按《企业破产法》的有关规定，进行清产核资、破产清算，清偿债务。严禁企业借破产倒闭之机逃避金融机构债务。其二，“普六”、“普九”形成的债务。在认真清理的基础上，可考虑统一划转教育部门，由教育部门统一管理，并制定相应的还款计划。应允许地方及学校每年安排一定的资金用于解决乡村两级办学形成的债务。其三，乡村举办公益事业形成的债务。要区分责任主体，乡镇举债办公益事业形成的债务，乡镇政府要制定分期偿还计划，分批归还。对村级举办公益事业形成的债务，要认真摸清底数，区别情况，划分性质，研究不同的化解措施。其四，农村税费尾欠形成的债务。将清理尾欠的权限明确给省级人民政府，由省级政府根据当地实际情况，制定相应的化解措施。原则上对农村税费改革前发生的农村税费尾欠，要登记造册，不再清收，据此核销相应债务。对改革后新发生的农业税尾欠，不符合减免条件的要制定还款计划，依法逐步清收。

　　(3)通过体制创新和机制创新化解债务。其一，建立清理化解乡村债务的激励机制。中央和省级财政要根据地方清理化解乡村债务试点情况，采取“以奖代补”的形式，对清理化解乡村债务成效明显的县给予适当奖励，激励和支持地方清理化解乡村债务工作，重点支持地方化解教育债务。其二，建立偿债基金，为化解乡村债务提供资金来源。在坚持“谁举债、谁偿还”原则、明确基层偿债责任的前提下，有条件的地方可在每年一般性转移支付资金和自有资金中，划出一定比例建立偿债基金，逐年清偿乡镇债务。

　　(五)逐步建立城乡统一的现代税收制度。

　　1.目标和原则。从长远看，统一城乡税制的目标是：强化城乡税收协调，公平城乡税负，规范和统一城乡税收管理体制，彻底消除城乡“二元”税制结构，最终实现农业、农村、农民与工商业、城市、城市居民适用税制的完全统一。在税收政策上体现对“三农”的扶持，为农业发展、农民增收、农村稳定创造良好的税制环境，为实现以工促农、以城带乡奠定良好的制度基础。根据上述目标，需遵循的主要原则包括公平合理原则；以税惠农原则；因地制宜原则；简便易行原则。

　　城乡税制统一的改革是一项复杂的系统工程，根据我国农村社会经济发展状况，实现城乡税制统一应具备以下几个条件：一是农民收入稳定增加，城乡收入差距显著缩小。二是农民负担进一步减轻，农民的权益得到切实保护；三是农民组织化程度不断提升，农业现代化水平逐渐提高；四是城乡的公共财政体制基本建立，城乡公共事业差距进一步缩小。由此可看出，把农民纳入城乡统一的现代税制中，这是一个长远目标，不可能一蹴而就，只能分步推进和实施。

　　2.远期政策思路。随着我国社会主义市场经济发展，借鉴国际经验，逐步建立起符合中国国情的现代税制体系，构建流转税、所得税和财产税相结合城乡税制完全统一的税收模式。完善农产品销售、农产品加工、农业生产资料、农业技术服务增值税、营业税政策，实行更有利于提高农产品竞争力的流转税政策；将农业生产经营所得纳入个人所得税征收项目，对农业生产经营者实行特殊税前扣除，主要对部分高收入的农业生产者征税，调节农村社会收入差距；结合物业税(房地产税)改革，将房地产税收向农村延伸；在城乡统一税制下，对农业制定既符合WTO规则要求又有利于我国农业发展的税收优惠政策。

　　3.近中期政策建议。

　　(1)对自产自销农产品暂继续免征增值税，完善农产品加工和农业生产资料增值税政策。我国农业经济以农户经营为主体，涉及干家万户，户小分散，现行增值税制度对自产自销农产品采用免税政策。随着农业产业化水平的不断提高，应结合增值税转型改革，借鉴国外成功经验，在WTO框架下，研究完善农产品生产加工和农业生产资料的增值税政策。

　　(2)完善有效保护耕地的税收政策，暂不对农用土地征收土地使用税。农用土地是基本的农业生产资料。我国人多地少，耕地资源紧缺，乱占滥用现象十分严重。为了实施可持续发展战略，合理利用农用土地，实行最严格的耕地保护制度，应尽快修订《耕地占用税暂行条例》，适当提高耕地占用税税率，扩大征收范围，缩小减免税范围。此外，考虑到我国农用土地收益普遍较低，对农用土地征税的条件仍不成熟。

　　(3)对个人取得的农业生产经营所得在“十一五”期间暂不征收个人所得税。农业税取消后，对个人从事农业生产经营普遍征收个人所得税还不具备条件。第一，目前我国农村发展落后，农村社会保障、医疗、教育等制度不健全，与城镇居民相比，农民在享受国家提供的公共产品待遇上存在较大差距。第二，全面取消农业税，不仅是经济问题，而且体现了党中央国务院解决“三农”问题、关心广大农民群众生活的政治决策，因此，税收政策应在一定时期内保持相对稳定，避免产生政治上的负面影响。第三，我国有2亿多农户，经营分散，且绝大多数农户收入水平低，远远达不到个人所得税的纳税标准，因此，征收个人所得税成本高、操作难度大，征管的相关条件还不具备。

　　我国农村近年来出现了少数规模较大、收入较高的农业经营大户。但农业经营大户是农村先进生产力的代表，能够带动当地农业经济发展，吸收农村富余劳动力，对农民脱贫致富起到示范作用。因此，在“十一五”期间对农业经营大户也不征收个人所得税，以鼓励农业规模化生产，提高农业市场竞争力。考虑到农业经营大户与普通农业生产者之间的收入差距有进一步扩大的趋势，为调节收入分配，缓解贫富分化矛盾，在将来适当时候可以考虑在试点的基础上研究将农业经营所得纳入个人所得税列举征税项目，对从事农业经营的高收入者征收个人所得税。