节能降耗是“十一五”时期的重大任务

　——政策、效果和观点的跟踪分析

　　一、2005—2006年节能降耗主要政策

　　为了保持我国经济社会全面健康、稳定的发展，党中央十分重视节能降耗工作，把节能降耗列为2006年以至整个“十一五”规划的重点任务，并规定了具体的约束性指标，同时，为保障这一战略目标的实施，制定了一系列的政策措施。

　　(一)2005年12月，国家发改委、国家能源办和国家统计局联合发出通知，从2006年开始实施GDP能耗指标公报制度。

　　通知明确，从2006年开始，每年6月底国家发改委、国家能源办、国家统计局联合向社会公布上一年度各地区万元GDP能耗、万元GDP能耗降低率、规模以上工业企业万元工业增加值能耗和万元GDP电力消费量指标(GDP和工业增加值采用2000年可比价计算)。公布的GDP能耗指标以国家统计局核定的数据为准。通知要求，各地有关部门要切实重视GDP能耗指标公报制度的建立和实施，加强沟通协调，及时提供翔实、有效数据，确保GDP能耗指标公报制度顺利实施。同时，各地区要研究建立GDP能耗指标考核机制，将能源节约目标逐级分解，明确责任，狠抓落实。通知指出，建立GDP能耗指标公报制度是全面落实科学发展观，引导各地区把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展轨道的一项重要举措，对确保“十一五”GDP能耗降低目标的实现，加快建设节约型社会具有重要导向和促进作用。

　　(二)2006年3月，第十届全国人民代表大会第四次会议批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称《规划纲要》)。

　　《规划纲要》针对资源节约问题指出，必须加快转变经济增长方式。要把节约资源作为基本国策，发展循环经济，保护生态环境，加快建设资源节约型、环境友好型社会，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。推进国民经济和社会信息化，切实走新型工业化道路，坚持节约发展、清洁发展、安全生产、实现可持续发展。根据这一指导思想和原则，针对发展中的突出矛盾和问题，《规划纲要》明确了推动发展的政策导向，即立足节约资源保护环境推动发展，把促进经济增长方式的根本转变作为着力点，促使经济增长由主要依靠增加资源投入带动向主要依靠提高资源利用效率带动转变。具体目标是单位国内生产总值能源消耗降低20%左右(注：这是一个约束性指标)，单位工业增加值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，工业固体废弃物综合利用率提高60%。

　　(三)2006年7月19日国务院常务会议通过《国务院关于加强节能工作的决定》向社会公布(以下简称《决定》)。

　　《决定》是现阶段我国节能降耗的纲领性文件，把节能摆在更加突出的战略位置，强调解决我国能源问题，根本出路是坚持开发与节约并举、节约优先的方针，大力推进节能降耗，提高能源利用效率。《决定》再次明确了“十一五”期末主要目标：万元国内生产总值(按2005年价格计算)能耗下降到0.98吨标准煤，比“十五”期末降低20%左右，平均年节能率为4.4%。重点行业主要产品单位能耗总体达到或接近21世纪初国际先进水平。《决定》明确了要着力抓好工业、建筑节能、交通运输、商业和民用、政府机构节能重点领域节能，全面实施重点节能工程。国家将从能源价格改革、节能税收优惠政策、节能融资渠道、加大政府对节能的支持力度和保障机制、组织管理。

　　(四)2006年9月，国家发改委发布了《“十一五”十大重点节能工程实施意见》。

　　该实施意见由发改委会同科技部、财政部、建设部、质检总局、环保总局、国管局和中直管理局组织编制。这十大重点节能工程包括：燃煤工业锅炉(窑炉)改造工程、区域热电联产工程、余热余压利用工程、节约和替代石油工程、电机系统节能工程、能量系统优化工程、建筑节能工程、绿色照明工程、政府机构节能工程、节能监测和技术服务体系建设工程。节约和替代石油工程包括：在电力、石油石化、建材、化工、交通运输等行业，实施节约和替代石油改造；发展煤炭液化石油产品、醇醚燃料代油以及生物质柴油。建筑节能工程包括：新建建筑全面严格执行50%节能标准，四个直辖市和北方严寒、寒冷地区实施新建建筑节能65%的标准，并实行全过程严格监管。建设低能耗、超低能耗建筑以及可再生能源与建筑一体化示范工程等。

　　这十大重点节能工程所需资金主要靠企业自筹、金融机构贷款和社会资金投入解决。为尽快形成稳定的节能能力，“十一五”期间，国家每年安排一定的资金，用于支持十大重点节能工程中的重点项目和示范项目及高效节能产品的推广。此外，还要通过价格机制、税收等政策引导。国家发改委有关负责人表示，这十大重点节能工程“十一五”期间可实现节能2.4亿吨标准煤，对单位GDP能耗降低目标的贡献率近40%。

　　(五)2006年12月，国家发改委和科技部联合修订发布《中国节能技术政策大纲(2006年)》(以下简称《大纲》)。

　　这次《大纲》修订是以1996年版大纲为基础，充分考虑10年来节能技术发展状况，提出了重点研究、开发、示范和推广的重大节能技术，限制和淘汰高耗能工艺、技术和设备。《大纲》与国家能源发展规划和各行业技术政策相衔接，充分体现节能技术的发展方向。修订后的《大纲》包括：工业节能、建筑节能、交通节能、城市与民用节能、农业及农村节能、可再生能源利用和保障措施。《大纲》为各地区、有关部门编制节能规划提供技术支持，为企业、科研机构开展节能技术研究和开发提供技术方向，对引导企业项目投资方向和推广应用节能技术具有重要的指导意义，为实现国家“十一五”规划节能目标奠定了技术基础。

　　(六)2006年其他重要配套措施。

　　2006年12月11日，国家发改委下发通知，要求各地节能主管部门在规定时间内完成1008家企业能源审计报告和节能规划审核，并在2007年3月底前将审核情况汇总上报。从2007年开始，中国在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸9个重点耗能行业组织开展千家企业节能行动，“十一五”(2006—2010年)期间有望实现节能1亿吨左右标准煤。国家发改委已与地方签订辖区内这些重点企业节能责任书。2006年12月19日，国家发改委再次发出通知，要求国务院有关部门、各地发改委、各中央直属企业加强固定资产投资项目节能评估和审查工作。通知要求认真抓好固定资产投资项目节能评估和审查工作的监督管理。要加强项目建设和运行过程中的监督检查，确保节能措施与能效指标的落实。通知还要求从2007年1月1日起报送国家发改委审批、核准的项目可行性研究报告和项目申请报告必须按要求编制节能分析篇(章)。否则，国家发改委将不予受理。

　　二、政策执行效应

　　从政策的发布到政策的执行，党中央和国务院采取了一系列措施进行了落实工作，取得了初步成效。

　　(一)发布GDP能耗指标公报。2006年6月底国家统计局、国家发改委、国家能源领导小组第一次联合发布的2005年各省、自治区、直辖市GDP能耗公报显示，一些地区单位GDP能耗仍较高，宁夏、贵州、青海单位GDP能耗分别达到4.14吨标准煤／万元、3.25吨标准煤／万元、3.07吨标准煤／万元。此外，一些地区工业结构中高耗能产业比重大、耗能装备技术水平较低的情况仍没有得到改变，公报显示全国单位GDP能耗同比上升0.8%。实现全年下降4%左右的节能目标面临严峻挑战。

　　(二)重点行业企业提出节能降耗目标。2006年7月，在全国节能工作会议上，有220多家中央企业(含二级及以下企业)郑重承诺“十一五”期间节能2321.56万吨标准煤。

　　以中石油、中石化为首的石油化工行业制定了明确的节约目标，其中中国石油天然气集团公司把“创建资源节约型企业取得显著成效”作为主要目标任务之一，确定了“五年节能660万吨标准煤、节水2.55亿立方米、节地2100公顷，在资源节约型企业建设方面走在全国企业前列”的工作目标。中国石油化工集团公司提出2010年万元产值综合能耗为2.9吨标准煤，比“十五”期末下降20%；炼油综合能耗低于每吨65千克标油，达到亚太地区先进水平；乙烯平均能耗低于每吨650千克标油，新建大型乙烯项目平均能耗控制在550千克以下，达到国际先进水平。

　　以宝钢、鞍钢为代表的钢铁行业通过调整生产结构与能源结构，开发高附加值节能环保钢材，有效降低了资源、能源消耗，提高了环保水平。宝钢集团淘汰了平炉炼钢、化铁炼钢、小转炉、小电炉以及叠轧和横列式轧机等低效率、高能耗、高污染工艺装备，淘汰落后炼钢、轧钢能力各300多万吨。鞍钢集团淘汰平炉实现全转炉炼钢，吨钢能耗由70千克标准煤变为负能炼钢，成本降低100元；淘汰模铸工艺实现全连铸，降低能耗67.9%，成本降低200元；通过淘汰初轧、热叠轧薄板及横列式轧机，建成拥有自主知识产权的热连轧、冷连轧、冷轧硅钢和万能重轨轧机等现代化生产线，使能耗、物耗及各类污染物排放量大幅度降低。武汉钢铁(集团)公司明确提出通过3-5年的努力，单位能耗、水耗、物耗指标全部达到国内先进水平，部分指标达到国际同行业先进水平。2010年固体废弃物综合利用率和废水、废气排放达标率要达到100%，水重复利用率达到97%。

　　电力行业中的五大发电企业决心在“十一五”期间关停10万千瓦以下高耗能、高污染的中小火电机组，增加高效、低耗、大容量火电机组的比例。其中中国国电集团具有完全自主知识产权的煤粉锅炉等离子点火稳燃技术达到大规模商业应用水平，目前已在国内260台大型发电机组上应用。据测算，运用该技术对全国火电机组进行改造，每年可节约燃油600万吨以上，每年可节约发电成本300亿元。国家电网公司大力推动以特高压电网为核心的国家电网建设，努力实现2010年线损率比2005年下降0.3个百分点、减少线损电量约90亿千瓦时的目标，这相当于1座180万千瓦火电厂全年的发电量。中国华能集团公司制定了“十一五”期间建设资源节约型企业“三步走”的战略目标：到2006年底，建成3—4个资源节约型示范电厂；2008年末，集团40%的电厂要建成资源节约型电厂；2010年末集团所有企业都要达到资源节约型企业标准，平均供电煤耗、发电水耗和厂用电率分别达到每千瓦时331.5克(标准煤)、1.0千克(水)和6.3%，各项经济技术指标达到国内领先或国际先进水平。

　　建材行业制定了在“十一五”期间坚决淘汰国家明令禁止生产使用的高消耗、低效率、高污染的工艺、设备和产品，积极采用新工艺、新设备，使生产工艺和流程进一步优化的措施。其中中国建筑材料集团淘汰了水泥立窑18条生产线共210万吨的落后生产能力；中国材料科工集团大力推广新工艺、新设备，所属新疆天山水泥股份有限公司新增新型干法水泥回转窑系统14条，其能力占总熟料量的73.1%，每年可节约标准煤3000万吨。结构调整不断开创着中央企业资源节约的崭新局面。

　　(三)地方政府签订节能目标责任书。2006年7月26日，国家发改委在北京召开了全国节能工作会议，各省、自治区、直辖市等主管节能工作的负责人参加了会议。会上，国家发改委与30个省、自治区、直辖市人民政府、新疆生产建设兵团和14家中央企业负责人签订了节能目标责任书。这份任务分解书中提到，能耗削减指标是具有法律效力的约束性指标，各省(区、市)要将其纳入经济社会发展综合评价、绩效考核和政绩考核。确保完成“十一五”期间的各项目标任务。《国务院关于加强节能工作的决定》出台后，9月17日，国家发改委向国务院递交《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》(以下简称《计划》)。11月7日，国家发改委发布了由国务院批复的“十一五”期间各地区降低能耗指标的计划，标志国家对单位GDP能源消耗降低指标将实行计划管理。“十一五”期间，全国单位GDP能源消耗指标从2005年的1.22吨标准煤／万元下降到2010年的0.98吨标准煤／万元，降幅20%左右。按照该《计划》，北京、上海等19个省市将以2005年当地的能耗数据为基数，实现20%的降幅。但综合考虑到各地经济发展水平、产业结构的差异，吉林省能耗降幅要求达到30%，黑龙江要求达到28%，山西、内蒙古要求达到25%，山东是22%。七个省市降幅可低于20%的标准，其中西藏、海南被要求达到12%，广东和福建则被要求降低16%。批复中还指出，“十一五”期间全国单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》确定的约束性指标，各省(区、市)人民政府必须严格执行，确保完成《计划》确定的本地区单位生产总值能源消耗降低指标。按照这一批复的计划，一旦确立了各地区能耗削减的目标，各地在完成这个“十一五”能耗约束性指标任务上就不能再讨价还价。

　　三、任重而道远

　　(一)学者建言节能降耗

　　1.节能技术应用问题。戴彦德认为，对于节能技术和产品的推广，一些社会上节能的新技术、新产品、新工艺，不但技术上可行而且经济上合理，全社会应用这些技术的节能潜力高达数亿吨标准煤。可是这些新技术、新产品、新工艺还没有得到普遍的实施和应用。为什么这么大的潜力，没人去投资呢?因为节能是一种二次投资行为，经营者关心的是产品生产和销售多数企业并没有把降低成本作为它的着力点，因此需要投资的节能技术往往无人问津。另外，现在许多能源服务公司缺少融资渠道。银行贷款关心的是项目的还款能力。对于传统项目，投入产出一清二楚，然而投资节能项目，是能源成本的降低，它是看不到的，因此往往难以贷到款。

　　2.史丹认为现阶段我国能源技术落后，能源效率明显偏低。技术节能应该是个基础工作，我们的结构优化也要靠技术的进步。节能技术的特点是生产成本低，使用周期长，但是一次性投入高，老百姓和企业往往没有算清这笔长期账。拿汽车来说，有小排量和大排量的汽车，小排量的汽车耗能低、污染少，然而大排量的车在我国还是有不小的市场，我们应该把节能上升到一种公民意识和节约文化。

　　3.政策与目标落实问题。财政部副部长廖晓军说，节能工作应发挥市场在资源配置中的基础性作用，以企业为主体、政府为主导，充分调动市场主体在节能方面的积极性和主动性。同时，发挥政府的调控作用，将企业的节能工作置于政府的强有力推动和有效监管之下。

　　戴彦德认为有政策、有标准，没有人贯彻实施是不行的。这是我们过去的节能政策失效的一个重要原因。要想踏踏实实做好节能工作，不但要重视政策、法制、法规建设，而且要有组织建设作保障。我们国家在20世纪80年代初搞节能的时候，形成了“三位一体”的节能体系，但在改革的进程中，在社会经济的发展、转型中，这个体系被削弱了。世界上没有一个国家是单纯靠市场力量来推动节能工作的，政府的有形之手应该起主导作用。政府除了要完善相关法律外，还应该辅以相应的财税政策支持。20%的节能目标并非一个孤立的数字，而应该把它放在“十一五”目标体系中去理解。值得注意的是，节能降耗20%，是与经济增长7.5%、服务业比重提高3%的规划相联系的。经济增长需要能源支撑，如果经济增长过快，不提高增长的质量，实现节能目标就会比较困难。

　　清华大学核能技术设计研究院孟昭利教授认为，节能投资需要几年以后才能见效。明确了这一点，现在就不用只盯着短期数字过于紧张，而更应该关注在节能方面都具体做了什么。节能的效果并非呈现平均化的态势，我们只要在2010年前完成20%的目标即可。这就像万米长跑，前面落后一点，但是中间使劲跑，余点力气，到最后冲刺。

　　上海交通大学热能工程研究所罗永浩教授指出：目前我国开展节能工作主要以行政命令为主，缺乏以法律与经济手段为主构建的长效机制的保障。没有建立一个有利于节约能源的体制机制和政策体系，企业也就没了节能的内在动力。

　　4.如何降低能耗。戴彦德副所长认为，作为后发型工业化国家，现在许多节能技术已经非常成熟，可以直接利用。过去20年的粗放型增长，浪费了很多能源。应当转变观念，把节能当成一种资源去开发。现在降低能耗还有一个有利的条件，这就是一些行业生产能力相对过剩。过剩的项目中有一大批能耗高、污染严重，要趁机把落后生产能力淘汰掉。能耗过高，最重要的一个原因就是第二产业比重过高，第三产业发展滞后，所以要加大产业结构调整的力度。这应该在全球化的背景下去思考，改变我们扮演的“世界工厂”的角色，以此减少能源、环境压力。另外，跟民生联系紧密的交通、建筑两个部门的节能需要特别关注。

　　史丹副所长认为：国家在考虑产业布局和结构调整时，能耗问题应该是非常关键的一个因素。目前能耗高的地区与能耗低的地区相比，单位GDP能耗相差5—6倍。所以，在未来的生产力布局中，可以考虑将高耗能产业向沿海等低能耗地区发展。我们生产4亿吨钢，在低能耗、效率高的地区生产和在效率低、能耗高地区生产是完全不同的。当然，这里面有一个兼顾地区平衡发展的问题。资源的优化配置确实有利于提高整个国家的经济效率。

　　孟昭利教授认为：要做好能源审计工作，把家底弄清楚，以此来寻找节能的潜力、方向和进行技术改造。现在很多企业的能源处都解散了。因此，搞节能统计等基础性工作，必须有专抓的领导。企业在汇报时要写好两个报告，一个是能源审计报告，一个是节能规划报告。

　　戴彦德说，另外，专业化的能源服务公司对于节能工作的开展必不可少，但往往是中小企业，缺乏资金，国家应该建立专门性的担保基金，确保节能服务公司工作的顺利开展。

　　罗永浩教授指出，必须通过深入多方面的改革建立长效机制，促进节能目标的实现。政府应当设立相关管理机构，包括技术研究机构、评估检测机构、规范服务公司。政府在规范市场方面应该做一个“引路人”，使金融、税务、财政等各部门统筹协调，制定相关法规政策，给节能降耗创造一个更好的环境。

　　(二)政策措施建议。

　　1.建立能耗指标体系。虽然建立了单位GDP能耗指标核算公布制度，规定对单位GDP能耗指标每半年核算公布一次，但是据从国家统计局了解，此能耗指标体系的建立十分复杂、能耗行业数据、各地数据监测网仍待建立，完成年度核算在目前还存在一定困难。

　　2.政策目标效应的时滞。按照《国务院关于加强节能工作的决定》国务院有关部委已经制定了一些相应的措施；各地(省、自治区)政府也已经签订了节能目标责任书；中央企业也已经制定了节能目标。但是执行效果需要一定的时间，因此目标执行效果要到2007年底才可显现。

　　3.配套政策和措施的落实。《节能减排综合性工作方案》提出了多项工作内容，为今后一段时期的节能减排指明了方向。但每一个方面的内容，都还需要进一步细化，都还需要制定具体的配套政策和措施。可以说，这是一件需要加快进行的工作，是决定综合性工作方案能否保证节能减排目标实现的关键。

　　4.积极推进节能标准化建设。我国现在有120多项国家节能标准、60多项可再生能源标准和400多项环保标准。尽管我国节能和环保标准工作近几年取得了较快发展，但与当前的能源形势和建设节约型社会的要求相比，标准化工作还存在一些问题，如缺乏资源节约标准发展规划研究，节能和环保标准体系不完善，大部分工业用能设备没有能效标准、标准实施缺乏相应的政策和法规保障等。

　　5.理顺能源价格。“十一五”期间，中央财政应继续完善相关政策措施，理顺能源产品价格，抑制能源低成本消费，将低成本使用能源的鼓励政策改为高成本使用能源的约束政策，同时，相关部门还要择机出台更有利于节能的优惠措施。在上述基础上，还要进一步理顺包括煤、电、原油与成品油等在内的各类能源产品的比价关系，使节约利用资源、能源的企业从中受益并快速发展。

　　6.调整完善现有税收政策。一是密切跟踪国际油价变化，研究完善燃油税改革方案，并积极创造条件，推进燃油税尽快出台；二是在统一内外资企业所得税制、研究制定新的企业所得税法过程中，考虑将节能设备作为享受企业所得税优惠政策的对象之一；三是研究全国范围内资源品目的资源税税额调整方案，并逐步完善资源税制，提高资源利用效率；四是研究调整车辆购置税现行税率结构，并与鼓励环保和节能相结合，引导消费者购买低能耗、低排放汽车；五是根据可再生能源法要求，对促进太阳能、地热能、海洋能等可再生能源开发利用的税收政策进行系统研究等。

　　7.实施强制性能效标识制度。扩大能效标识在家用电器、电动机、汽车和建筑上的应用，引导消费者的消费行为，促进企业加快高效能节能产品的开发。

　　8.加强监督检查。有关部门还要加强节能执法监督，达不到最低能效标准的耗能产品，不得出厂销售；达不到建筑节能标准的建筑物，不准开工建设和销售；严禁生产、销售和使用国家明令淘汰的高耗能产品。

　　9.加快《节约能源法》的修订工作。节能法制建设进程进一步加快，将是节能新政策带来的又一个重要变化。目前，《节约能源法》正在修订之中，配套法规正在进一步完善。主要耗能行业能耗准入标准、节能设计规范，主要工业耗能设备、机动车、建筑、家用电器、照明器具等能效标准也将逐步推出。